Il disegno di legge governativo A.C. 2925, attualmente all’esame della Commissione Trasporti della Camera, si propone di riscrivere la governance dei porti italiani, attraverso una revisione della l. 28 gennaio 1994, n. 84. Il fulcro della riforma è l’istituzione di Porti d’Italia S.p.A., società per azioni a capitale interamente pubblico, destinata ad affiancare le attuali 16 Autorità di sistema portuale (AdSP) nella gestione e nello sviluppo delle infrastrutture portuali.
Alla nuova società verrebbero affidate, con concessione novantanovennale, la progettazione e la realizzazione delle opere infrastrutturali strategiche, nonché gli interventi di manutenzione straordinaria nei porti appartenenti al sistema delle AdSP, cui rimarrebbero le funzioni di amministrazione degli scali, di gestione del demanio, di regolazione delle attività portuali e di manutenzione ordinaria. Resterebbe invece ferma la competenza regionale sui porti non ricompresi nelle circoscrizioni delle AdSP, secondo il vigente riparto di attribuzioni.
Porti d’Italia assumerebbe inoltre il compito di promuovere unitariamente il sistema portuale nazionale, soprattutto sui mercati internazionali, superando l’attuale frammentazione delle iniziative promozionali. Si tratta di una trasformazione radicale: per la prima volta, la programmazione e la realizzazione dei principali investimenti portuali verrebbero ricondotte a una regia nazionale unitaria, autonoma e indipendente rispetto alle amministrazioni territorialmente competenti sui singoli scali.
La scelta del legislatore risponde a un’esigenza condivisibile. L’attuale organizzazione, articolata in 16 AdSP, ha favorito lo sviluppo dei singoli sistemi portuali, senza tuttavia assicurare un’effettiva integrazione degli investimenti in una strategia nazionale. Le Autorità, inevitabilmente orientate alla valorizzazione degli scali di propria competenza, concorrono così fatalmente a delineare un contesto nel quale gli interessi territoriali possono prevalere sulle priorità complessive del Paese.
La Conferenza nazionale di coordinamento delle AdSP, prevista dall’attuale art. 11 ter, l. 84/1994, non è riuscita a superare la frammentazione, probabilmente a causa della natura delle sue attribuzioni: un organismo di coordinamento e indirizzo, privo di autonomi poteri gestionali e di una capacità diretta di imporre e realizzare investimenti infrastrutturali secondo priorità nazionali. Come evidenziato nella relazione governativa, negli ultimi anni, i porti italiani hanno dovuto confrontarsi con la crescente concorrenza degli scali nordeuropei e nordafricani, capaci di attrarre consistenti flussi commerciali anche grazie all’efficienza dei collegamenti ferroviari, logistici e retroportuali.
In uno scenario internazionale nel quale le dinamiche commerciali sono sempre più condizionate dagli equilibri geopolitici e dalle strategie delle grandi potenze, la competitività non può più continuare ad essere affidata esclusivamente alle iniziative delle singole AdSP. Occorre una visione nazionale, capace di integrare infrastrutture marittime, reti terrestri e catene logistiche. Sotto questo profilo, l’obiettivo della riforma appare corretto e coerente anche con la recente approvazione della legge quadro sugli interporti (l. 177/2025). Maggiori perplessità suscitano, invece, gli strumenti amministrativi individuati per realizzarlo.
L’attuazione della riforma è affidata a un articolato sistema di atti programmatori e convenzionali. Il primo passaggio è rappresentato dal Piano nazionale di interventi per le infrastrutture strategiche di trasporto marittimo, che dovrebbe essere aggiornato con cadenza quinquennale (cfr. art. 5 del ddl, che introduce un nuovo art. 4 ter nella l. 84/1994). Il Piano è destinato a individuare, sulla base dei fabbisogni infrastrutturali rappresentati dalle AdSP, gli interventi di interesse nazionale e internazionale, definendone l’ordine di priorità in funzione della rilevanza strategica per il sistema portuale complessivo.
Non si tratta, dunque, di una mera ricognizione delle esigenze locali, ma di una selezione delle opere da realizzare, destinata inevitabilmente a incidere sulle prospettive di sviluppo dei singoli scali e sulla distribuzione delle risorse pubbliche. Alla programmazione generale dovrebbe seguire un accordo di programma tra il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti e Porti d’Italia S.p.A., volto a disciplinare l’attuazione degli interventi selezionati (cfr. art. 7 del ddl, che introduce un nuovo art. 5.1 nella l. 84/1994). L’accordo dovrà individuare, tra l’altro, il cronoprogramma delle opere, la stima dei relativi costi, le risorse finanziarie necessarie e il contributo pubblico previsto, oltre alle modalità di monitoraggio dell’attuazione.
Ne deriva un sistema nel quale la concreta realizzazione delle opere dipenderà dalla successione di diversi passaggi: individuazione dei fabbisogni, approvazione del Piano nazionale, definizione delle priorità, conclusione dell’accordo di programma e successiva attuazione degli interventi. Il rischio è evidente: la centralizzazione delle decisioni, anziché accelerare gli investimenti, potrebbe determinare, almeno nella fase iniziale, un significativo rallentamento dei procedimenti, soprattutto qualora emergessero divergenze tra le priorità nazionali e le esigenze delle singole Autorità.
Un ulteriore elemento di complessità riguarda il rapporto tra Porti d’Italia e le AdSP. L’art. 9 del ddl prevede la stipula di una convenzione-quadro tra la società e la Conferenza nazionale di coordinamento delle Autorità di sistema portuale, cui dovranno seguire convenzioni attuative con le singole Autorità. Tali accordi saranno chiamati a disciplinare le attività di comune interesse, le interferenze operative, il rilascio degli atti di assenso, le modalità di collaborazione e l’utilizzo delle risorse umane e strumentali (principalmente personale e immobili).
Come osservato nella relazione governativa, frequentemente potrebbe verificarsi che, sulla medesima opera, siano coinvolte la Società Porti d’Italia, quale soggetto competente alla realizzazione del progetto, e l’AdSP, quale ente titolato al rilascio della concessione demaniale sulle aree interessate dall’intervento. Situazioni analoghe potrebbero presentarsi in relazione alla pianificazione portuale, alla gestione delle interferenze con le concessioni esistenti e all’acquisizione dei necessari titoli autorizzativi.
Il legislatore dimostra di essere consapevole di tali criticità, prevedendo meccanismi sostitutivi in caso di mancata conclusione degli accordi di coordinamento nonché la possibilità di nominare un commissario ad acta in caso di inerzia delle AdSP nell’adozione degli atti attuativi. Si tratta di previsioni certamente apprezzabili, che però non eliminano la complessità del modello. Il ricorso a poteri sostitutivi, infatti, costituisce un rimedio all’inerzia amministrativa, non uno strumento ordinario di gestione dei rapporti tra amministrazioni.
Insomma in assenza di una celere adozione degli atti individuati dal ddl, il rischio è quello di sostituire all’attuale frammentazione territoriale una nuova frammentazione funzionale, con conseguente incertezza per gli operatori economici e possibili conflitti di competenza. Peraltro, in tale contesto, non è chiaro quale sia l’effettivo spazio di operatività destinato a residuare in capo alla Conferenza nazionale di coordinamento, alla quale la riforma continuerebbe ad attribuire il compito di “coordinare e armonizzare, a livello nazionale, le scelte di pianificazione urbanistica in ambito portuale, nonché le strategie di attuazione delle politiche concessorie del demanio marittimo”.
Occorre, infatti, considerare che i Documenti di programmazione strategica di sistema (DPSS) e i Piani regolatori portuali (PRP), adottati dalle singole AdSP, dovranno, secondo l’impianto del ddl, già coordinarsi con gli accordi di programma attuativi del Piano nazionale di interventi per le infrastrutture strategiche di trasporto marittimo. Ne emerge un articolato intreccio di competenze tra le AdSP, la Conferenza nazionale di coordinamento, la nuova Società Porti d’Italia e il MIT, che rischia di tradursi in una duplicazione non soltanto delle funzioni amministrative, ma anche degli strumenti di pianificazione e programmazione, con conseguenti difficoltà di coordinamento e possibile svuotamento delle rispettive competenze.
Sotto questo profilo, la riforma potrebbe forse perseguire il diverso obiettivo di una maggiore semplificazione dell’assetto istituzionale, valorizzando gli organismi già esistenti anziché introdurre ulteriori centri di competenza. In tale prospettiva, potrebbe valutare il rafforzamento della Conferenza nazionale di coordinamento, attribuendole quei poteri decisori di cui è stata finora sostanzialmente priva e prevedendo, eventualmente, meccanismi di superamento dei dissensi rimessi al MIT, così da assicurare l’unitarietà e l’effettività dell’azione amministrativa.
La scelta di istituire un nuovo soggetto, quale la Società Porti d’Italia, presenta invece profili di criticità. Se, da un lato, la natura societaria potrebbe garantire una maggiore flessibilità operativa e una più efficace capacità di interazione con il mercato rispetto a un ente pubblico tradizionale, dall’altro, la creazione di un ulteriore centro di competenze rischia, quantomeno nella fase di avvio e di progressiva entrata a regime, di accentuare la complessità del sistema anziché ridurla. Il trasferimento di funzioni, risorse e responsabilità, unitamente alla necessità di ridefinire i rapporti con le amministrazioni e gli organismi già operanti nel settore, potrebbe infatti determinare significative discontinuità organizzative e operative, alimentando proprio quelle sovrapposizioni e incertezze che una riforma dovrebbe, al contrario, mirare a superare.
Altrettanto delicata appare poi la previsione del già citato art. 9 del ddl, che dovrebbe consentire a Porti d’Italia di operare anche in regime di mercato, direttamente o attraverso società e consorzi, al fine di svolgere attività di progettazione, realizzazione di infrastrutture, consulenza e servizi di ingegneria nel settore portuale e intermodale. La disposizione vieta tali attività qualora dovessero determinare, anche potenzialmente, conflitti di interessi con le funzioni esercitate in concessione o alterare le condizioni di parità nel mercato; un divieto, pur condivisibile, che rischia però di risultare di difficile applicazione.
È infatti evidente che una società incaricata della progettazione e realizzazione delle infrastrutture strategiche dell’intero sistema portuale nazionale potrebbe beneficiare di un vantaggio competitivo rispetto agli operatori privati, anche soltanto in termini di conoscenze tecniche, disponibilità di informazioni e accesso anticipato alle strategie pubbliche di investimento. La separazione contabile e organizzativa prevista dal disegno di legge costituisce presidio necessario, ma non sufficiente a neutralizzare tali asimmetrie informative.
Infine, alle criticità amministrative si aggiunge un’incognita politica. Il disegno di legge è ancora all’esame della Commissione Trasporti della Camera. Il procedimento parlamentare ha registrato la presentazione di ben 622 emendamenti, a testimonianza delle difficoltà di raggiungere un accordo trasversale tra le forze politiche sul nuovo assetto della governance portuale.
Le opposizioni hanno manifestato contrarietà soprattutto all’istituzione di Porti d’Italia, cioè il cuore della riforma. Si pone, dunque, una duplice questione. La prima riguarda la possibilità che il Parlamento riesca ad approvare definitivamente il provvedimento prima della conclusione della legislatura. È noto, infatti, che i disegni di legge non definitivamente approvati decadono con la fine della legislatura (salva ovviamente la possibilità di ripresentarli nella successiva e di godere, a determinate condizioni, della corsia preferenziale d’esame prevista dai regolamenti parlamentari).
La seconda questione riguarda la concreta attuazione della riforma anche nell’ipotesi di una sua approvazione. La costituzione della nuova società, l’adozione del Piano nazionale, la conclusione degli accordi e il trasferimento delle risorse richiederanno tempi non brevi e una forte volontà politica. Non può pertanto escludersi che un futuro Governo scelga di modificare o non dare piena attuazione al nuovo modello.
Il rischio è che una riforma concepita per accelerare gli investimenti finisca, paradossalmente, per rallentarli, lasciando gli operatori in una prolungata situazione di incertezza sul riparto delle competenze e sulle prospettive di realizzazione delle infrastrutture. Il sistema portuale italiano ha certamente bisogno di una strategia nazionale e di una maggiore capacità di competere sui mercati internazionali. Ma una riforma di questa portata, per raggiungere gli obiettivi che si prefigge, deve poter contare su un consenso istituzionale sufficientemente ampio da garantirne l’immediata attuazione e la continuità nel tempo. Diversamente, le contrapposizioni politiche e le difficoltà di coordinamento amministrativo potrebbero finire per compromettere proprio quell’interesse nazionale che la riforma vorrebbe tutelare.
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