In edilizia le difformità dallo stato
legittimo non sono tutte uguali e le conseguenze sanzionatorie
variano in funzione della loro gravità. Si parte dalle tolleranze
costruttive (scostamenti che non costituiscono violazione edilizia)
fino ad arrivare agli interventi in totale difformità dal permesso
di costruire (per i quali, sul piano sanzionatorio, non esiste
alternativa alla demolizione). In mezzo ci sono gli interventi
realizzati senza CILA, puniti con una sanzione di 1.000 euro,
quelli in assenza o in difformità dalla SCIA, che costano il triplo
dell’aumento di valore dell’immobile, e le parziali difformità dal
permesso, dove la demolizione può lasciare il posto alla sanzione
pecuniaria se non è eseguibile senza pregiudizio della parte
conforme.
La scala, però, non si legge soltanto in verticale. Accanto alla
gravità della difformità conta il tipo di intervento che il titolo
aveva autorizzato, perché per la ristrutturazione edilizia il Testo
Unico Edilizia (d.P.R.
n. 380/2001) ha costruito un regime proprio, che non coincide
con quello delle nuove costruzioni.
Su questa distinzione interviene il TAR Piemonte con la sentenza
n. 2022 del 22 ottobre 2026, che riconduce le
difformità dal permesso di ristrutturazione alle
sanzioni degli artt. 33 e 34 del Testo Unico, speciali rispetto
alla demolizione dell’art. 31, pensata per gli abusi commessi senza
permesso di costruire. Chi riceve un ordine fondato sull’art. 31
per una ristrutturazione difforme si trova quindi davanti a una
sanzione sbagliata, e con essa cadono la multa e la perdita
dell’immobile, senza che contino il numero delle difformità o la
loro valutazione unitaria, finché restano scostamenti da un
progetto di ristrutturazione e non diventano una nuova
costruzione.
In zona vincolata il Comune non può neppure limitarsi a
fotografare il cantiere. L’art. 33 chiede che l’ordine indichi come
riportare l’edificio al suo organismo originario, e i giudici ne
ricavano che un elenco di difformità, per quanto lungo, non è
sufficiente.
Né basta al Comune, davanti alla domanda di sanatoria, fermarsi
a ciò che la impedisce senza valutare la proposta con cui il
proprietario offre di eliminare da sé le parti non sanabili; e
neppure il vincolo paesaggistico autorizza il rifiuto, se il parere
dell’autorità di tutela non è mai stato chiesto.
Piani
interrati e cantiere mai chiuso: la vicenda
Al centro della controversia c’è un immobile residenziale in
area con vincolo paesaggistico, avviato a ristrutturazione con un
permesso che prevedeva anche tre piani interrati per autorimessa e
cantine, seguito da un permesso in variante e da alcune SCIA. I
lavori non sono mai stati ultimati.
Dopo due sopralluoghi il Comune ha contestato una trentina di
difformità, tra cui i primi due livelli interrati trasformati da
cantine in spazi residenziali e un quarto livello interrato di
circa 487 metri quadrati privo di titolo, oltre alla decadenza dei
titoli, e ha ordinato la demolizione ai sensi dell’art. 31.
I proprietari hanno impugnato l’ordine invocando gli artt. 33,
34 e 34-bis e osservando che, a cantiere aperto, molte modifiche
potevano ancora rientrare nelle varianti in corso d’opera. Respinta
la sanatoria ordinaria, hanno chiesto quella del Decreto Salva Casa
per regolarizzare una parte delle opere e rimuovere le altre,
invitando il Comune a valutare il tombamento dei livelli ad
autorimessa.
Il Comune ha respinto la domanda due volte, la seconda dopo una
sospensione cautelare, ritenendo l’intervento un completamento non
ammesso dalle norme di piano nella classe di pericolosità
idrogeomorfologica dell’area e una totale difformità estranea
all’art. 36-bis. Tutti i dinieghi sono stati impugnati.
Artt. 31, 33, 34 e 36-bis del Testo Unico Edilizia: sanzioni e
sanatoria per la ristrutturazione difforme
L’art. 31 colpisce gli interventi senza permesso, in totale
difformità o con variazioni essenziali, e definisce totale
difformità la realizzazione di un organismo edilizio integralmente
diverso per caratteristiche tipologiche, planovolumetriche o di
utilizzazione. La sanzione è la demolizione, con l’acquisizione
gratuita al patrimonio comunale se l’ordine non è eseguito entro 90
giorni e una sanzione da 2.000 a 20.000 euro per
l’inottemperanza.
La ristrutturazione soggetta a permesso eseguita senza titolo o
in totale difformità ricade invece nell’art. 33, le parziali
difformità nell’art. 34. Per gli immobili vincolati il comma 3
dell’art. 33 affida all’amministrazione che vigila sul vincolo la
restituzione in pristino, con l’indicazione di criteri e modalità
per ricostituire l’originario organismo edilizio, e una sanzione da
516 a 5.164 euro.
L’art. 36-bis, introdotto dal Decreto-Legge n. 69/2024 (Decreto
Salva Casa), convertito dalla Legge n. 105/2024, disciplina la
sanatoria dinamica delle parziali difformità, delle variazioni
essenziali e degli abusi legati alla SCIA, con una doppia
conformità asimmetrica, urbanistica alla data della domanda ed
edilizia all’epoca di realizzazione. Il comma 2 consente di
subordinare il permesso alla rimozione delle opere non sanabili
entro un termine assegnato; il comma 4, per le opere eseguite senza
autorizzazione paesaggistica o in difformità da essa, impone di
chiedere il parere vincolante dell’autorità preposta al
vincolo.
Difformità dal permesso di ristrutturazione: perché non si applica
l’art. 31
Il TAR guarda anzitutto a che cosa il Comune aveva autorizzato,
e trova permessi e SCIA tutti riferiti alla ristrutturazione
dell’immobile. Tanto basta, per i giudici, a rendere indubbia
l’applicazione di una delle sanzioni meno afflittive degli artt. 33
e 34, speciali rispetto all’art. 31. In zona vincolata il Comune
avrebbe dovuto indicare come ripristinare lo stato legittimo,
mentre si è limitato a elencare le difformità, molte delle quali,
osservano i giudici, verosimilmente legate allo stato di
avanzamento del cantiere. Venuto meno l’art. 31, cadono anche la
sanzione per l’inottemperanza e l’acquisizione dell’immobile e
dell’area di sedime.
Sul diniego, la fondatezza dei motivi aggiunti discende per il
TAR dal contenuto della domanda, che oltre all’accertamento della
conformità prospettava demolizioni, ripristini e il completamento
dell’immobile. Il provvedimento, invece, si arresta ai profili
ostativi senza esaminare né la possibilità di conformare l’immobile
con nuovi lavori né la proposta di tombamento, frustrando la
finalità dell’istituto, mentre la volontà di reinterrare livelli
così estesi appare decisiva e un ripristino di questo tipo può
eseguirsi soltanto in una sanatoria con prescrizioni. Il TAR
richiama TAR Campania (sentenza n.
1305/2025), per cui il privato può presentare con la domanda un
progetto di ripristino che elimini le opere non sanabili, e le
difformità vanno valutate su ciò che resta dopo quel ripristino,
spettando poi al Comune indicare le eventuali misure ulteriori.
L’affermazione comunale su un organismo integralmente diverso è
giudicata apodittica. Per il TAR le difformità, anche considerate
unitariamente, restano difformità parziali da una ristrutturazione,
che non si possono trattare come nuova costruzione né ai fini della
sanzione né ai fini della doppia conformità, e sono astrattamente
in parte eliminabili e in parte regolarizzabili, a condizione che
il Comune individui le demolizioni e i ripristini necessari. Né è
motivato a sufficienza il contrasto con le norme di piano, che in
quella classe di pericolosità ammettono la ristrutturazione.
Quanto al vincolo, il comma 4 dell’art. 36-bis pone sul
responsabile del procedimento l’onere di attivare l’accertamento di
compatibilità paesaggistica, e la mancata attivazione non può
giustificare il rifiuto. Né vale, aggiungono i giudici per
completezza, l’art. 32, comma 3, perché l’equiparazione tra
variazioni essenziali e totale difformità nelle aree vincolate
opera quoad poenam, soltanto per estendere la demolizione
dell’art. 31, e non esclude la sanatoria condizionata, che l’art.
36-bis ammette anche su immobili vincolati.
Sanatoria 36-bis con opere di ripristino: cosa deve contenere il
progetto?
Sul piano tecnico la pronuncia sposta il baricentro dall’opera
com’è a quella che resterà dopo il ripristino, secondo il
metodo della sanatoria dinamica. Al progettista conviene quindi
presentarsi con un progetto che dica quali parti si rimuovono o si
tombano e quale assetto si chiede di conservare, perché è su
quell’assetto che si misura lo scostamento dal titolo.
Il TAR, però, non accerta la doppia conformità né dice quali
difformità siano sanabili, e lascia aperto un nodo che merita
attenzione. L’art. 32, comma 3, considera in totale difformità, ai
fini dell’art. 31, le variazioni essenziali su immobili vincolati,
e i giudici lo richiamano soltanto per escludere che precluda la
sanatoria, definendolo un aggravio sanzionatorio, senza spiegare
come si coordini con la specialità dell’art. 33 per la
ristrutturazione. Nel diniego, del resto, era stato lo stesso
Comune a escludere che si trattasse di variazioni essenziali,
qualificando l’intervento come totale difformità.
Uscire dall’art. 31, infine, non significa impunità. Anche gli
artt. 33 e 34 conducono, di regola, alla rimozione delle opere o
alla restituzione in pristino, con la differenza che non prevedono
l’acquisizione dell’immobile.
Demolizione o sanatoria condizionata: cosa cambia per proprietari e
Comuni
Il TAR Piemonte ha così accolto il ricorso contro l’ordine di
demolizione e i motivi aggiunti contro l’ultimo diniego di
sanatoria, annullando entrambi i provvedimenti, e ha dichiarato
improcedibili le impugnazioni dei dinieghi precedenti. Il Comune
dovrà ora riesaminare la domanda alla luce del tombamento dei
volumi interrati, potendo assegnare un termine per i lavori di
ripristino e subordinare l’accoglimento alla verifica di quelli
effettivamente eseguiti, e dovrà coinvolgere le autorità preposte
ai vincoli.
Agli uffici la decisione chiede di istruire la sanatoria
dinamica in chiave conformativa e selettiva, distinguendo ciò che
va ripristinato da ciò che può restare, e per i professionisti ne
discende l’opportunità di arrivare con un ripristino già
definito.
Guardando oltre il caso, su un terreno che la pronuncia non
esplora, la lettura si salda con quella del Consiglio di Stato, che
nega alla sanatoria statica dell’art. 36 la possibilità di guardare
a
lavori ancora da eseguire (sentenza n.
3927/2026) e riconosce che il Salva Casa ha superato la
doppia conformità piena soltanto nel 36-bis (sentenza n.
4845/2026). Né l’obbligo di chiedere il parere paesaggistico va
letto come assoluto, perché quando mancano i requisiti minimi di
sanabilità il Comune può
fermarsi prima della Soprintendenza, come ha ritenuto TAR
Campania (sentenza
n. 959/2026); qui, però, quei requisiti erano stati negati
senza un’adeguata motivazione. Ne esce un sistema a due velocità,
in cui la sanatoria statica fotografa l’opera e quella dinamica la
accompagna verso la forma che può legittimamente assumere.
Ristrutturazione difforme e sanatoria 36-bis: le domande più
frequenti
Il Comune può applicare l’art. 31 alle difformità da un
permesso di ristrutturazione?
Secondo il TAR Piemonte (sentenza
n. 2022/2026) no, finché le opere restano difformità da quel
progetto e non diventano una nuova costruzione, perché si applicano
gli artt. 33 e 34 del d.P.R. n. 380/2001, speciali rispetto
all’art. 31; in zona vincolata l’ordine deve indicare criteri e
modalità per ricostituire l’organismo edilizio originario.
Nella sanatoria dinamica dell’art. 36-bis il proprietario può
proporre lui stesso le demolizioni?
Sì, secondo il TAR Piemonte, che richiama TAR Campania (sentenza
n. 1305/2025), la domanda può contenere un progetto di
ripristino, per esempio il tombamento dei volumi non sanabili, che
il Comune deve valutare indicando le eventuali misure ulteriori e
potendo condizionare il permesso alla loro esecuzione.
Il vincolo paesaggistico impedisce la sanatoria Salva Casa con
opere?
Non di per sé, perché l’art. 36-bis ammette la sanatoria anche
su immobili vincolati e per le opere eseguite senza autorizzazione
paesaggistica o in difformità da essa impone di chiedere il parere
vincolante dell’autorità di tutela, che si pronuncia previo parere
della Soprintendenza; per il TAR Piemonte la mancata richiesta non
può giustificare il diniego.
© Riproduzione riservata
I contenuti pubblicati su LavoriPubblici.it sono protetti dalla normativa vigente in materia di diritto d’autore e tutela delle banche dati. È vietata la riproduzione integrale o sostanziale, anche parziale ove effettuata in modo sistematico, nonché mediante strumenti automatizzati, degli articoli, delle banche dati e dei contenuti editoriali della testata su qualsiasi supporto, sito web, piattaforma digitale o mezzo di comunicazione, in assenza di preventiva autorizzazione scritta dell’editore.
Sono consentiti esclusivamente brevi estratti, citazioni e richiami ai contenuti pubblicati, purché accompagnati dall’espressa indicazione della fonte e dal relativo link all’articolo originale.
#Adessonews seleziona nella rete articoli di particolare interesse.
Se vuoi leggere l’articolo completo clicca sul seguente link
